Mecanismos financieros
Esta página incluye tres secciones que explican las formas de financiamiento climático.
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La obligación del Acuerdo de París para los países ricos de brindar apoyo financiero a los países menos desarrollados, con el fin de aumentar la ambición en sus NDC.
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Las formas clave de financiación climática, incluidas subvenciones, préstamos y mecanismos de mercado.
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Las fuentes clave de financiamiento climático, incluida la ayuda bilateral, el sector privado o mediante el Fondo Verde para el Clima.
Compromisos de financiación climática
El artículo 9.1 del Acuerdo de París establece que “las Partes que son países desarrollados proporcionarán recursos financieros para ayudar a las Partes que son países en desarrollo con respecto a la mitigación y la adaptación en la continuación de sus obligaciones existentes en virtud de la convención”. En una decisión que incluso es anterior al Acuerdo de París, los países ricos prometieron 100 000 millones de dólares al año para 2020 en financiación climática. Pese a ello, las promesas actuales no se acercan a ese nivel de apoyo anual. El apoyo a la adaptación es rezagado.
En el marco del Fondo para los países menos adelantados (establecido en 2001) y el Fondo Verde para el Clima (ver más abajo) se debe dar prioridad a los países menos desarrollados (PMD) y a los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID). Estos países más vulnerables no pueden atraer suficiente inversión privada y enfrentan desafíos en el autofinanciamiento, y muchos dependen en gran medida de los fondos de los países desarrollados para poder hacer frente a una situación en cuya causa aportaron muy poco. Esos mismos países sufren los impactos del cambio climático: inundaciones, sequías, incendios, problemas de enfermedades y deterioro de la seguridad alimentaria. Estos factores se combinan para crear una situación de la que es muy difícil escapar sin apoyo internacional.
Es importante que los países desarrollados se concentren en financiar la adaptación mucho más de lo que lo han hecho hasta la fecha, y que asuman la carga financiera que es su responsabilidad en el contexto del cambio climático antropogénico. Proporcionar dinero al Fondo de los PMD (ver más abajo) es una de las acciones más positivas que pueden tomar los países desarrollados.
Este informe desarrollado por CEPAL presenta un balance de los compromisos adquiridos por los países y los niveles de cumplimiento. Conocer estas cifras puede ser clave para hacer seguimiento civil de la distribución y uso de recursos.
Formas clave de financiación climática
¿Por qué son importantes las finanzas cuando hablamos de cambio climático?
El cambio climático está generando impactos evidentes en todas las esferas de la vida. Para ello, los estados adoptaron la obligación de tomar medidas urgentes y realizar acciones específicas para adaptarse a estos cambios y generar transformaciones en los sistemas productivos, de conservación, consumo, entre otros. Ejecutar estas acciones requiere la inversión de grandes sumas de dinero. A nivel mundial, se estima que alrededor de 275 mil millones de dólares son necesarios para reducir las emisiones de gases efecto invernadero al 2050. En este punto los actores financieros entran a ocupar un rol primordial pues son ellos quienes poseen el conocimiento y el dinero para ejecutar acciones a pequeña y gran escala que permitirán reducir los impactos causados a nuestro planeta.
Dentro del esquema financiero existen algunos actores claves para hacer seguimiento. Esto es relevante porque permite a la sociedad civil aplicar los principios de la justicia climática y reconocer que actores pueden ser claves en la gestión de proyectos de acción climática a nivel local. A continuación, se enuncia el rol que tienen tres de los actores más conocidos en el desarrollo de acciones que impactan el clima.
Apoyo a través de subvenciones
El Fondo para los países menos desarrollados (FPMD) fue establecido por las Partes de la CMNUCC en 2001 y está supervisado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial. Este fondo proporciona subvenciones a los Estados que más lo necesitan, con un enfoque en la adaptación. A través de los Programas de Acción Nacionales de Adaptación (NAPA), el Fondo para los Países Menos Adelantados tiene como objetivo ayudar a los países a adaptarse a los impactos climáticos actuales, incluso a través de sistemas agrícolas y agroforestales resistentes al clima. El FPMD también invierte en sistemas de alerta temprana que pueden reducir el impacto de los fenómenos meteorológicos extremos, incluida la sequía. El Fondo tiene 1 300 millones de dólares de contribuciones voluntarias. Se centra en los sectores más vulnerables de cada país, incluidos los sectores de la agricultura y el agua. Dinamarca, Alemania, los Países Bajos y Suecia prometieron un total combinado de USD 160 millones al FPMD en 2019, pero muchos más países desarrollados aún no han contribuido con su parte justa.
Apoyo mediante préstamos
Los préstamos concedidos por las instituciones de la Unión Europea o a través del Fondo Verde para el Clima constituyen la mayor parte del apoyo financiero para el clima de algunos países (especialmente los países desarrollados), como en el caso de Francia. Cabe indicar que, incluso cuando los préstamos se otorgan bajo tasas favorables, deben reembolsarse.
Los préstamos se concentran mayoritariamente en proyectos de mitigación; los esfuerzos de adaptación pueden no generar ingresos que permitan reembolsar los préstamos. Los préstamos en condiciones favorables pueden combinarse con financiación mediante donaciones, lo que mejora la viabilidad financiera de proyectos concretos. En algunos casos, el apoyo para el desarrollo de capacidades puede venir en forma de subvención, mientras que el apoyo para el desarrollo de infraestructura requiere pago. Algunos países argumentan que los préstamos no deberían contarse como financiación climática en absoluto. Cuando son préstamos contraídos para abordar el cambio climático, estos aumentan el endeudamiento general.
Mecanismos de mercado
El objetivo del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura a menos de dos grados Celsius implica un límite en las emisiones globales totales; esto, con el fin de mantenerse dentro de un presupuesto global de carbono. Por tanto, para alcanzar este objetivo, todos los países deben utilizar su NDC para proponer un límite a sus emisiones antes de una fecha determinada y, después de eso, una disminución continua de las emisiones. A esto se denomina límite y disminución (cap and decline en inglés).
Se ha propuesto el enfoque de tope y comercio (o capa and trade, en inglés), el cual implica que, si un país tiene éxito en la reducción de sus emisiones por debajo del nivel indicado en su objetivo límite, podría negociar créditos de emisión. Los países que no pueden reducir sus emisiones lo suficiente para alcanzar sus propios objetivos podrían comprar créditos de aquellos otros países que cumplieron sus objetivos y tienen créditos no utilizados. Cada crédito, o unidad, equivale a una tonelada de CO2 y solo debe usarse y contarse una vez. Si la contabilidad es precisa, el efecto sobre la atmósfera en general debería ser el mismo, independientemente de quién creó o redujo las emisiones.
Un acuerdo anterior realizado en la CMNUCC, llamado Protocolo de Kioto, creó dos mecanismos de flexibilidad basados en proyectos: la implementación conjunta y el mecanismo de desarrollo limpio. No entraremos en detalles sobre estos mecanismos, porque no está claro qué parte de su estructura o función continuará después de 2020. Sin embargo, bajo estos mecanismos de flexibilidad, los países (o empresas) podrían proponer proyectos para obtener créditos de carbono, basados en la diferencia en las emisiones entre la situación habitual (sin proyecto de mitigación del clima) y la nueva situación en la que el proyecto está reduciendo las emisiones. Los países en desarrollo han utilizado estos mecanismos para financiar proyectos de estufas limpias, instalaciones de energía renovable y captura de metano del tratamiento de desechos.
Los mecanismos de mercado pueden operar a escala nacional o internacional. Estos pueden ser una forma atractiva de aumentar la ambición dentro de una NDC, porque pueden respaldar la transferencia de tecnología, fomentar el desarrollo de experiencia en ciertos proyectos y ayudar a lograr beneficios adicionales del desarrollo sostenible. Los mecanismos también son eficaces para fomentar la implementación y cuantificación de los resultados de mitigación en una serie de sectores, partes interesadas y países que aprenden unos de otros a través del intercambio de conocimientos.
A pesar de los beneficios, los mecanismos de flexibilidad también pueden causar fallas del mercado en casos de contabilidad inadecuada del carbono o una gobernanza débil. Algunos expertos argumentan que los beneficios permiten que los países ricos compren su camino para salir del problema comprando créditos de carbono, en lugar de hacer un esfuerzo más serio por reducir las emisiones en casa. Debido a que se supone que las reducciones de emisiones solo se cuentan una vez, surge la pregunta de ¿quién se atribuye el mérito de las emisiones? En el sistema actual, el comprador de los créditos de carbono obtiene el 100 % del valor de esos créditos. Esta distribución podría dificultar que los países en desarrollo alcancen sus propios objetivos de NDC, si algunas de las mejores oportunidades de mitigación se incorporan al sistema comercial. Como mínimo, una contabilidad transparente es esencial para obtener una imagen del impacto global de todas las acciones combinadas y evitar la doble contabilidad. Pese a ello, la pregunta que persiste es si estos mecanismos de flexibilidad son consistentes con los principios de justicia climática. El artículo 6 del Acuerdo de París cubre los mecanismos de mercado, pero las reglas para la implementación de ese artículo aún están en negociación.
Fondo Verde para el Clima
El Fondo Verde para el Clima (FVC) fue creado por la CMNUCC en 2010. Este fondo es el mecanismo más importante para brindar apoyo internacional a los países en desarrollo. El FVC apoya programas, proyectos e inversiones de cartera diseñados para responder a los impactos climáticos, para acelerar el desarrollo verde (bajo en carbono) y también con fines de adaptación. El FVC apoya proyectos en una amplia gama de áreas, por ejemplo, agricultura resiliente al clima, gestión de inundaciones, eficiencia energética del transporte y gestión y administración de sumideros de carbono natural. El FVC depende del cumplimiento de los compromisos financieros de los países, principalmente de los países desarrollados.
En la actualidad, el FVC fluye hacia bancos multilaterales de desarrollo (Banco Asiático de Desarrollo, Banco Africano de Desarrollo, etc.), así como a agencias de las Naciones Unidas (PNUMA, FAO, PNUD, etc.). Sin embargo, los fondos pueden ir directamente a organizaciones nacionales y regionales, en lugar de pasar por un intermediario. Este enfoque de acceso directo ha sido muy favorecido por los países en desarrollo.
Para ser elegibles, las NDC de los países deben cumplir con los criterios de inversión del FVC. Cada parte de la NDC para la que se solicita financiamiento debe luego configurarse en una propuesta de financiamiento coherente, y presentarse directamente al FVC o a través de un intermediario internacional.
Finanzas privadas
Los mecanismos de financiación pública generalmente miden el rendimiento de la inversión en términos de mejora del bienestar público y comunitario. Sin embargo, la financiación privada requiere un rendimiento financiero adecuado de cualquier inversión, y lo que se considera adecuado depende del nivel de riesgo del país o del proyecto y del período de tiempo de la inversión. Los inversores también pueden retroceder si perciben riesgos tecnológicos o en la moneda extranjera; de hecho, por estas razones puede resultar particularmente difícil para los países menos desarrollados atraer inversiones privadas.
Sin embargo, los países pueden optar por involucrar al sector privado en la implementación de su NDC. Para ello, los países pueden identificar ambas barreras a la inversión privada que podrían cambiar para atraer financiamiento climático del sector privado. De igual manera, se pueden proporcionar pautas sobre qué tipo de proyectos, e incluso qué sectores, estarán abiertos al sector privado. Así, los Gobiernos pueden: aprovechar el apoyo a la creación de capacidades para facilitar la transferencia de conocimientos; comprometerse a utilizar préstamos o subvenciones, o seguros, para aumentar la viabilidad financiera de los proyectos, “rescatando” al sector privado, y aplicar exenciones fiscales a las tecnologías que se ajusten a los criterios para una acción climática eficaz. Es importante que los responsables de desarrollar la NDC también tengan una buena relación con los funcionarios de los ministerios encargados de las finanzas; esto permite tener éxito en la interacción con el mundo de las finanzas privadas y garantizar que el apoyo del sector privado esté alineado con los programas y objetivos de las NDC. Es importante que una NDC que requiera financiamiento privado demuestre que ha considerado estos elementos.
Fondos de pensiones
Estos son uno de los grupos de propietarios de activos más grandes. Aunque el recaudo y la administración por parte de los fondos de pensiones de los trabajadores varía de país en país, lo único que tienen en común todos ellos, es su importancia en el sistema financiero climático actual. Los fondos de pensiones tienen el poder de decidir en dónde invertir el dinero recaudado, al ser tan amplia la suma de dinero que administran y la responsabilidad que obtienen, buscan invertir en proyectos que generan altos ingresos. En la actualidad, muchos de estos proyectos están asociados al desarrollo de infraestructura vial, proyectos de generación de energía, y otros proyectos de generación de bienes y servicios. De allí que llevar a cabo acciones para visibilizar los impactos que podrían generar este tipo de proyectos en los inversores, permitiría frenar aquellos que afectarán negativamente los territorios.
Bancos de desarrollo
Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) juegan un papel importante dentro de la arquitectura del financiamiento climático. Su participación se da en al menos tres niveles:
- En el financiamiento a través de diferentes instrumentos
- Como administradores y ejecutores de recursos de cooperación internacional que se canalizan a través de Fondos de Inversión Climática (Por ejemplo, el Fondo Verde para el Clima y fondos relacionados con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial – GEF)
- Como desarrolladores de políticas, agendas y narrativas alrededor de la acción climática. A nivel global, el Grupo Banco Mundial es una de las principales instituciones que brindan financiamiento climático.
A nivel regional encontramos bancos como el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento y el Banco Interamericano de Desarrollo. Específicamente para la región de América Latina y el Caribe el Banco Interamericano de desarrollo juega un papel muy importante, no sin tener presente el Banco de Desarrollo del Brasil y el Banco de Desarrollo de América Latina (antes Corporación Andina de Fomento).
Estos bancos cuentan con diferentes instrumentos de financiamiento: préstamos de inversión, donaciones, garantías, préstamos para el desarrollo de políticas, líneas de crédito, son algunos de los instrumentos que son utilizados. Según el Informe Conjunto sobre Financiamiento Climático de los Bancos Multilaterales de Desarrollo 2021, que contabiliza la financiación de la adaptación al cambio climático y la financiación de la mitigación del cambio climático mediante estos instrumentos, en 2021 los BMD aportaron unos US$51.000 millones (el 62% del total del financiamiento climático de los BMD) en financiamiento climático a las economías de ingresos bajos y medios, mientras que para países de ingresos altos los BMD aportaron más de US$31.000 millones (el 38% del total del financiamiento climático de los BMD). El monto del financiamiento privado para todos los países fue de aproximadamente US$41.000 millones (ver el informe completo acá).
Según Latindadd la crisis climática exacerba la vulnerabilidad de endeudamiento en los países del sur global, afectando principalmente a los grupos más vulnerables puesto que los BMD estarían canalizando el 91% de financiamiento climático a través de préstamos, aumentando injustamente los niveles de deuda en el sur global y fortaleciendo una arquitectura financiera injusta y poco democrática. También es importante mencionar que la falta de transparencia y de información pública de fácil entendimiento, dificulta el monitoreo del financiamiento climático, en la medida de que existen diferentes metodologías para la contabilización de los flujos de financiamiento. Finalmente, es importante monitorear y analizar la movilización de financiamiento climático a través de bancos nacionales de desarrollo y agencias de ayuda bilateral.
El financiamiento climático se ha dirigido a sectores estratégicos para la adaptación y mitigación, como agricultura sostenible o “inteligente”, energías renovables, innovación en infraestructura, medios de transporte menos contaminantes, entre otros como lo muestra ALIDE. Actualmente alrededor del 90% de los proyectos del Banco Mundial incluyen un componente de financiamiento climático. El GBM es uno de los principales financiadores, por ejemplo, en el año 2022 aportó alrededor de USD 31 700 millones para la acción climática. Para más información puede consultar aquí.
Sin embargo, según el GFLAC entre los años 2016 y 2021 la financiación de los bancos públicos y privados de América Latina a proyectos de producción de energías renovables ha sido menor en comparación con aquellos dirigidos a combustibles fósiles. Para los primeros se destinaron alrededor de US$65 mil millones, mientras que para los segundos el monto fue casi cuatro veces superior con US$206 mil millones.
Fundaciones
Solo en Europa, existen más de 154 mil fundaciones, aunque solo un pequeño porcentaje de ellas manejan grandes sumas de capital. Su rol en el sistema financiero es muy importante pues apoyan un sin número de causas asociadas al cambio climático. No obstante, algunas de ellas han sido fundadas y son dirigidas por otro de los actores más importantes en el sistema financiero, esto son; las personas con gran capital o lo que conocemos como “multimillonarios”. Su rol es sumamente importante en el sistema de las finanzas y el clima. Al poseer grandes sumas de dinero (muchos de ellos son dueños de grandes compañías, o invierten en ellas) tienen influencia directa en las decisiones que se toman de inversión.
No obstante, algunas fundaciones han generado impactos negativos en diferentes países al promover el desarrollo de proyectos que desconocen las realidades de las comunidades y las necesidades reales de quienes habitan los territorios. Un ejemplo de ello es el caso de “la revolución verde” en África, donde cientos de personas perdieron sus tierras y cultivos por el uso de semillas comerciales de alto rendimiento, fertilizantes y pesticidas.
¿Qué esperar?
- Cuando se van a emplear mecanismos de mercado, ¿se está evitando la doble contabilidad de las emisiones mediante reglas claras de contabilidad de carbono?
- ¿Se detallan los resultados del desarrollo sostenible por separado de las reducciones de emisiones y se reconocen las compensaciones?
- ¿Se prioriza la adaptación sobre la mitigación?
- Si se trata de un país desarrollado, ¿la NDC destaca los compromisos para ayudar a los países desarrollados?
- ¿Se definen roles claves a nivel nacional en relación con el financiamiento climático? ¿Está claro qué grupo(s) de trabajo actuará(n) para coordinar el financiamiento climático?
- ¿Se ha incorporado la acción climática en los presupuestos nacionales para tener un efecto positivo en los proyectos nuevos y existentes?
- ¿Se dividen los proyectos en sub-acciones (p. ej., recursos humanos, formación, encuestas, investigación) que se calculan de forma individual y realista?
- ¿La NDC demuestra comprensión de las barreras al financiamiento climático y propone medidas para superarlas?
Buena práctica
CIDSE publicó recientemente un informe que aboga por reformar el modo en que se financia el desarrollo de la agricultura y los sistemas alimentarios, para lograr la transformación a una producción de alimentos con bajas emisiones. El informe se centra en la financiación de la agroecología, que es vital para la transformación agricultura y más adecuada para los agricultores familiares.
Más Recursos
Este texto, elaborado por la relación entre academia y cooperación internacional, presenta elementos de análisis para incluir el enfoque de derechos en debates asociados a mecanismos financieros asociados al cambio climático.